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资政院

  武昌起义之后,“皇族内阁”提交辞呈,清政府批准,并宣布“袁世凯著授为内阁总理大臣”。资政院为维护《宪法重要信条》尊严,提出该程序违宪,摄政王收回上谕,等候选举结果,随后资政院以无记名投票公选总理大臣,袁世凯得票最多,摄政王再次发布任命上谕。虽然前后结果相同,但第二次任命的出台遵守宪法程序,程序正义是现代政治得以公正运行的重要原则。这一事件在中国的法律史、政治史乃至整个社会历史上都具有重大意义。

  立宪运动随即汹涌而至。1909年10月14日是中国历史上一个值得纪念的日子,除新疆之外,全国21个行省均成立了谘议局。国内多家报纸都用大量篇幅进行了报道,有两家报纸还在头版用大红字来庆祝此事。很多省会城市竖立起了雄伟的建筑,用作将来谘议局的办公地点,有一些则建在旧时科举考试考棚的废墟上。

  然而,这些谘议局议员的素质却是千差万别。我们本来就不应该期望,君主制下的民主会因团结和智慧展现出什么特色。因为有些谘议局议员的行为根本毫无价值。不过,也有些谘议局议员表示他们会严肃对待这份工作,个别谘议局议员甚至表现出了自己的能力和勇气。他们对国家事务大胆建言,自由主动地为中央政府提供建议。中央政府对这样的建议虽然表示欢迎,但却不给予重视。地方政府的领袖们很愤怒,因为他们的意见未获中央政府重视,清朝中央和地方之间的矛盾因此日益加深。

  资政院的自由程度要比省谘议局低得多。资政院议员并非都由选举产生,其200名成员中有100人实际上是由省谘议局提名而来的。在美国,统治阶级为了让“安全”的人当选为“老板”而控制参议员选举,同样,资政院里剩下的100人也是由帝国政府推选的,包括满族皇室、贵族和富商、官员,都是值得朝廷“信赖”的对象。

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  这样一个机构很难让人相信它能够摧毁旧制度。而且为了保险起见,清政府严格限制资政院的权力。资政院公开对外宣布的职责,仅为“向政府提供帮助”,政府可以随意解散它。大家都预言:这个资政院将毫无作为。远东事务专家皮埃尔勒罗伊-比利(Pierre Leroy-Beaulieu)宣称:“中国资政院很可能会走上同土耳其国会一样的道路。”

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  资政院在1910年10月3日召开的首次会议,再次证明了它无法体现国家的新思想。可是仍然令人惊讶的是,许多资政院议员打破了当时的限制,发起了争取资政院独立和权力的抗议,虽然这些言行都相当浅薄,这些天真的议员以为自己享有美国国会议员的待遇。考虑到环境因素,这个在专制政府眼皮底下召开的资政院会议还算相对成功,毕竟它表现出了一种独立性,因为原先在清朝皇室秘密监控下的官员聚会也是几乎不可能的。清朝政府最初的计划是在1915年召集资政院,立宪派希望能将时间提前,反对党表示了激烈的反对,要求“推迟时间”。最后,由于资政院和省谘议局态度坚决,政府最终被迫妥协,颁布法令将立宪改革时间提前至1913年。

  无论资政院有多少缺陷,但它的精神影响力却是巨大的。代议制政府存在的基础是获得了一定范围内的民众的认可,而之前中国人认可的都是专制的皇帝和地方督抚。过去,由于地方自治的传统,士绅们只能在各自的生活区域内发表影响政府的言论,而现在他们已经可以对国家和省级事务发表意见,虽然政府不一定尊重他们的意见。代议制政府的原则一旦确立,就绝对无法取缔,无论它在具体实践中要遭受多长时间的限制。

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  1900年,清政府原想通过义和团运动来对抗列强,无奈冷兵器和热武器之间的鸿沟是无法跨越的,由此导致了庚子事变的爆发,面对巨额的赔款、主权的破碎、民族的危机,资产阶级革命党开始不断煽动民心,谋划推翻清廷。内外的危机迫使清廷开始寻求自救,正是在此背景下,预备立宪出现,而资政院则是预备立宪的产物。

  光绪三十一年(1905年),清廷为寻求预备立宪,派出五大臣出对美、英、德、法、日等国进行考察,而在此期间张之洞袁世凯孙宝琦则上书提出“变更政体,实行立宪”,五大臣在考察归国后也一致认为只有实行宪政,才能摆脱列强之侵略,民族之落后,清廷随后于1906年宣布预备立宪。若仿照西方之法立宪,则议会必然要设立的,但清廷担心权力被议会架空,随即以“中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院以立议院基础”,通过先培养议员,再设立议院,1908年,傅伦、孙家鼐会同军机处筹立资政院,经过一年商讨,资政院于1910年正式成立。

  资政院议员分为两种,第一种为钦选,即清政府任命,第二种为民选。议员人数为两百人,钦选和民选各占50%。钦选议员主要分为七种类,一为清廷宗室成员、二为清廷各部委衙门官员、三为名儒、四为巨贾富商、五为边疆外藩大员、六为爵位承袭世家、七位满汉高官。而民选议员则是通过各省谘议局选举诞生。其中总裁(议长)设两人,由清廷任命,副总裁(副议长)二到四人,依旧由清廷任命。资政院职权主要为议定国家法规、税法、预算等。

  从表面上看资政院确实有英国议院之风,上院由贵族组成,下院由民选诞生,但资政院的权力与英国王在法下的议院却存在天壤之别,且其采用一院制。首先议长和副议长由清廷任命把持,其次资政院所决议之事并不能直接执行,需先交由清帝审批,只有审批通过才能交由各部委执行。因此资政院名为民之“议院”,实为“军机处”。

  虽为清廷御用机关,但资政院的民选议员和部分钦选议员确实为实现民主氛围进行了努力,如资政院弹劾军机处,在处理长沙抢米风潮事件时,认为军机处藐视议院,随即对其弹劾,此举可以看作是议会民主向专制集权的挑战。所以资政院的成立,在当时的中国犹如民主之光,是中国资产阶级与封建专制斗争下的结果,犹如在死寂的封建湖水中投入一颗民主的石头,民主虽小,但泛起了阵阵“涟漪”。

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  1911年10月27日,大清国“资政院”通过了一份特殊的决议,要求朝廷对邮传部部长盛宣怀“明正典刑”。堂堂国家立法机构,天天高喊宪政与法制,却越过了立法与司法之间的基本界限,在证据阙如的前提下,以“人民”和“宪政”的名义,以100多人投票表决的方式,判处一位国家高级领导人死刑。这当然是世界议会史上的一个奇观。

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  消息一出,震撼世界。当天,英国公使朱迩典、美国公使嘉乐恒、德国公使哈豪孙、法国代理公使斐格威紧急觐见大清国总理大臣、庆亲王奕劻,对盛宣怀的人身安全表示极度的关注。

  庆亲王保证,朝廷绝不会处决盛宣怀,其生命安全完全有保障。但各国公使根本就不相信,认为软弱的大清政府完全可能牺牲盛宣怀作为替罪羊。当天深夜,四国使馆各派遣2名军人,在美国公使馆汉文翻译丁家立及英国公使馆翻译率领下,组成一个全副武装的国际特混卫队,护送盛宣怀前往天津租界。

  呼风唤雨的盛宣怀黯然发现,自己终于走入了叫天天不应、叫地地不灵的绝境。曾经在官商两界的左右逢源,成了左右为难,里外不是人……

  得罪既得利益者

  你砸别人的饭碗,别人就有可能砸你的锅,区别并不在于道理,而在于实力。

  作为一位精通显规则及潜规则的政治高手,盛宣怀显然不可能不知道有很多高压线是不能碰的,比如铁路国有,虽然大可作为,但是,绝对不能得罪既得利益集团。大清国本质上并不是一个讲理的国家,如果不能“花花轿子人抬人”,那就只能讲究丛林原则,店大欺客,客大欺店,你砸别人的饭碗,别人就有可能砸你的锅,区别并不在于道理,而在于实力。

  盛宣怀通常是只讲实力的,而这回,碰巧实力和道理都在他的一边,他自然更是得理不饶人。当年,载泽端方等考察欧美宪政归来,认为立宪政治“利国利君利民,唯一不利官”,这和如今的铁路国有政策几乎完全一致,唯一不利的,就是之前寄生在铁路上的既得利益集团。盛宣怀乃至整个大清朝廷,唯一的错误就是:仁政所能惠及的广大民众,都是沉默的大多数,而改革所要伤害的少数既得利益者,却是掌握了资源、话语权、以及斗争技巧的富有战斗力的团体。

  川路公司的国有化进程,既得利益群体为了获得政府对300万两违规炒股损失的认可,不惜高高举起民族主义的大旗,无中生有、激化矛盾。而各级政府官员,抱着自己的小九九,试图浑水摸鱼,利用民众运动为自己捞取政治资本。颠覆势力加紧渗透,离间官民。这三种力量,最后导致保路运动失控,而盛宣怀成为矛盾的原点和焦点。

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  颠覆势力的介入,令一池浑水变得更为浑浊。随着四川各地暴动纷起,连遥远的南京也在9月份出现写给盛宣怀的公开信。这封署名为“革命右军雷行”的匿名恐吓信,洋溢着“革命英雄主义”的酷烈寒光,信中说:“汝坐拥高官,只知剥削民膏以肥其身。今川民之变,汝激之也。川民恨不食汝肉而寝汝皮矣。本军指日北上,定取汝首级,以谢川民。”

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  资政院、咨议局,都是晚清政府“预备立宪”的产物。 1905 年,清廷向全国人民宣布,将用 9 年的时间(后来在资政院的压力之下,缩短为 5 年)进行“预备立宪”。按照这个计划,在 1914 年的时候,大清朝应该具备宪政国家的基本特征:《宪法》、国会、限制皇权(行政权)、司法独立、地方自治……在这之前,本着摸石头过河的改革精神,也为了锻炼议员的参政议政能力,清廷首先成立了咨议局和资政院,前者是地方议会的雏形,后者是上下议院的雏形。咨议局的权限是讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改,选举资政院议员,申复资政院或督抚的咨询等。但在实际操作中,他们的权力受到了本省督抚的限制,形同虚设。

  1910 年 8 月,湖南省巡抚杨文鼎发行地方公债 120 万两。发行地方公债不是杨文鼎的首创,本来也是小事一桩,后来却酿成一场举国皆知的大风波,以至于到 100 年之后,我还有兴致把它从故纸堆里翻检出来饶舌。

  仅仅因为杨文鼎没有把这件事提交咨议局通过。

  愤怒的咨议局议员们感觉自己又一次受到了侮辱,而这一次,他们不打算再忍了,而是一纸诉状,把杨文鼎告到了自己的上级机关——资政院。

  资政院很重视这个案子,于 11 月 8 日将之上奏,称杨文鼎发行公债未经咨议局议决,属于剥夺咨议局权限,应将发行公债事宜交由咨议局议决,并对杨文鼎给予相应处罚。

  就在当天,传回来了军机大臣副署的谕旨。谕旨声称此事属于“疏漏”,但是仍然须“遵前旨办理”。

  谕旨在议员中引起了极大的反响。他们清醒地意识到,如果此事口子一开,资政院或咨议局将会更加不受内阁或者督抚尊重,彻彻底底地沦为摆设。于是他们在院会上纷纷指出,“立宪国精神全在法律,督抚违背法律而不予处分,则资政院可以不必设,谘议局亦可以不必办,宪亦可以不立!”又言,军机大臣副署谕旨是在企图“以命令变更法律”,“似此无法律可守,不如就请皇上解散资政院!”

  议员们很生气,后果很严重。他们要求暂时停止审议此事,并请领班军机大臣奕劻来资政院答辩。

  议员们先是给军机处打电话,没人接;议员们立即发了一份咨文,书面通知奕劻来资政院。

  写到这里,我不禁替这班书生捏了一把汗。军机处,是当时的全国政令的策源地和统治中心,其地位远高于国家行政中枢的内阁,拥有很大的权力。而资政院呢,不过是清廷为了“预备立宪”而推出的一个过度机构,说白了,都是一些临时工。他们完全不是同一个级别的选手,这场官司怎么打?

  弹劾军机大臣

  或是不屑、或是真的很忙,奕劻本人并未亲自到场答辩,只是进行了简单答复,称“军机大臣副署谕旨本于乾隆年间旧制,与外国的内阁副署用意不同”。

  就在这时候,云南、广西又发生两起督抚绕过咨议局擅自行政的事件。收到当地咨议局的报告后,资政院立即形成议案上奏。军机处答复,把这两个案子分别“交盐政大臣与民政部察核”。

  按照常理,资政院的议案是要提请皇帝裁决,而军机处却把它交给盐政大臣与民政部察核,等于是完全不把资政院放在眼里。

  议员们被彻底激怒了。 11 月 日召开的院会上,议员们纷纷斥责军机大臣的无礼行为,到了现在,已经不是简单的要求领班军机大臣奕劻来资政院答辩了,而是对全体军机大臣进行弹劾。很快,议员们通过了弹劾案,要求立即废弃军机处,设立责任内阁。在内阁未成立之前,军机处必须对资政院负责,亦即行政对政治负责。

  “弹劾”?在欧美国家已是平常事,可在咱泱泱中华,还真是“大闺女上花轿——头一遭”呢。

  但是显然,熟悉法律、又懂得程序的议员们牢牢掌握着主动权。他们步步为营,一步一步紧逼清廷最高决策层。他们仰仗的无非就是清廷自己定下的游戏规则。这个游戏规则好不好,暂且不论,可在它未被废除之前,请你尊重它。

  对于这件事情,清廷进行反复磋商。虽然奕劻很想把这件事情强制压制下去,但其他几位宗室王贵都不赞成,他们认为应该按照章程来办。于是,清廷进行了让步,收回后两道谕旨,显示军机处并不是有意违反章程的,希望资政院取消弹劾案。

  这样就够了吗?当然不。议员们取消了弹劾军机大臣,但仍然要求立即组织内阁,“军机大臣不负责任,受禄惟恐其后,受责惟恐其先,徒有参预国务之名,毫无辅弼行政之实。”在内阁未成立之前,要明确军机大臣的权限,使得他们“无所诿卸”。

  面对资政院的步步紧逼,军机大臣再也坐不住了。他们以退为进,搞了一个集体辞职,以此要挟清廷。

  这时,摄政王载沣出面了。他连发两道硃谕,一边要挽留军机大臣,一边不让资政院过问此事,称“设官制禄及黜陟百司之权,为朝廷大权……非该院总裁等所得擅预,所请著毋庸议。”

  有抗争有妥协的胜利

  面对摄政王载沣的威胁,议员们被激发了更大的斗志。在第二天召开的院会中,他们批评“硃谕”不符合“立宪”精神,提出继续弹劾军机大臣,否则的话,就干脆解散资政院。言下之意,有资政院,无军机大臣;有军机大臣,无资政院。完全是背水一战的气概。事实上,当天的院会上,始终弥漫着一股悲壮的气氛。因为他们自己也清楚,这场弹劾案看似是针对军机大臣,实质上是立宪与保皇之争,是民主与专制之争。如果资政院真的失败了,中国的立宪和民主之路,将会更加艰辛。

  载沣察觉不妙,找来资政院总裁溥伦,希望他能够说服议员,与军机处进行和解。同时惩处那些激进的议员。溥伦何须人也?他是满清宗室,袭封“贝子”爵位,时称“伦贝子”。但就是这个根正苗红的皇族也选择站在了议员一方。他稍作沉思,然后说,“议员热心爱国,且议会与政府冲突各国恒有,不足为病。”没有答应载沣的要求。

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  就在资政院和军机大臣僵持不下的时候,各省谘议局给予了有力声援,宣传如果资政院被解散,他们也将同时解散。

  清廷又一次退步了,命令宪政编查馆赶紧编订内阁官制。这一招很有效,迅速获得相当一部分议员的支持。溥伦就认为,既然清廷下令迅速编订内阁官制,那么就再无必要继续上奏。 12 月 6 日,议员就此进行表决,结果是不必再上奏稿。但在 8 日召开的院会上,议员李素对此表示质疑,说,“前日之表决是取消奏稿,并非取消问题。我们此次须指实弹劾,不要再如前次之调停,方足以对天下。”力主弹劾军机大臣。议员罗杰、黎尚雯、邵羲、于邦华等附议。于是,资政院再次上奏弹劾案。

  尽管这次清廷将弹劾案留中,不交决议,也不批复。但资政院的目的已经达到。他们通过自己的抗争,令清廷清楚,资政院不是花瓶、也不是傀儡,而是宪政的象征。在这之后,资政院在广大民众中的影响越来越大,他们在晚清的政治格局里也发挥了短暂而巨大的作用。在 1912 年 月 12 日清王朝灭亡之前,他们开放了党禁,力争提前召开国会,起草了中国第一部真正的资本主义宪法纲领《十九信条》,在一定程度上限制了君权,给清廷的“预备立宪”涂上了一层资产阶级政治改革的色彩……而更为重要的地方,还不在于资政院取得了多大的成绩,而是议员们的民主实践,唤醒了更多沉睡中的国人,瓦解了满清王朝的根基——专制制度。许多议员也通过这些民主实践,经受了锻炼,提高了声望,积累了经验,成为了民国政坛的风云人物。

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结语

  由民国临时参议院替代。院址在北京西城区象来街,民国时期改名为国会街,1949年后又改为象来街。资政院的建制在各省地方叫谘议局,谘议局作为各省的议事机构,其权限是讨论本省应兴应革事宜,讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改,选举资政院议员,申复资政院或督抚的咨询等。但是,它的权力受到本省督抚的严格限制。
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