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火耗归公

  雍正二年(1724)降旨实行耗羡归公,同时各省文职官员于俸银之外,增给养廉银。各省根据本省情况,每两地丁银明加火耗数分至1钱数分银不等。耗羡归公后,作为政府正常税收,统一征课,存留藩库,酌给本省文职官员养廉。这一改革措施集中了征税权力,减轻了人民的额外负担,增加了外官的薪给,对整顿吏治,减少贪污有积极作用。但州县官于额征火耗之外,又暗中加派,不能从根本上改善吏治

  火耗就是地方各州县在收完赋税后,要把老百姓上交的碎银子熔炼后再铸成银锭,由于老百姓的的碎银子纯度质量不一,在熔炼铸锭的过程中一定出现损耗,因此,地方州县在收税的时就会以“火耗”为由,多向老百姓收一些赋税。

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  火耗又称“耗羡”、“羡余”是正税之外无定例可循的附加税,也是默许州县官在收税时加征银两。因为清初承明旧制,像位极人臣的张廷玉年俸银才180两、禄米180斛,七品知县一年俸禄也不过45两。州县官员靠这点俸禄生活难以维计,便加收火耗,朝廷对此虽然清楚也只能漠然处之。

  然而,朝廷的这种态度,长此以往,助长了地方州县官员的贪欲,他们以火耗之由,疯狂敛财,便有了“十年清知府,十万雪花银”之说。这样老百姓赋税加重,到了康熙晚年尤甚,腐败蔓延,民不聊生。

  雍正上位后,就从抓火耗归公开始,打击贪腐,改革税制,率先在山西试点试行,逐步在各省陆续推广并实施。从此,“火耗”正式纳入清朝政府的财政收入。“火耗归公”就是在这样的情况下产生的。

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  收来的“火耗”银,雍正朝主要把它用在了三个地方,一是用以各级官员养廉支出,二是用来弥补各级政府的财政亏空,三是支付前两项开支如还有节余便作为各地政府的公用基金,用来修城筑堤等,也可用作各省间物资运转的费用。

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  火耗归公的好处,就是把征收火耗银公开化、合法化,变暗收为明收,变乱收为按规定征收率,从而减轻了老百姓的负担,阻止了地方州县官员贪腐。同时也树立了中央权威,减弱了地方财政权。

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  雍正皇帝是满清入主中原后的第三任皇帝。雍正本名爱新觉罗·胤禛清圣祖康熙玄烨第四子。他在位13年,庙号清世宗

  雍正是一位性格复杂、颇具争议的封建帝王。史载,他笃信佛教,工于心计,性格坚毅,手段戾狠,行事果断。他在康熙诸皇子激烈的夺嫡战中胜出,其过程与手段是一个难解的历史谜团,一直为人所质疑,但他在位期间整饬吏治,清查亏空,并对清王朝的税赋杂役制度进行了大刀阔斧的改革。他虽在位仅短短13年,但却很有作为,他励精图治,力求革新,严整吏治,清理钱粮,奖励耕织,扩大垦地,火耗归公,给银养廉,创建军机处,平定青海,安定西藏,改土归流摊丁入亩等等,雍正在位期间,生产发展,经济繁荣,府库充盈,政局相对稳定,边疆巩固,增强了国家大一统的向好局面。雍正是满清诸帝中较有能力与作为的一个,很具开拓精神。雍正之治,对康乾盛世起了承上下的作用。

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  雍正上位时已经45岁,加上此前的复杂经历,所以具有丰富的统治经验。他比较了解世情,对官场积弊也知之颇深,他认为,整饬吏治,主要是必须严惩贪墨。他上位不久,就严以察吏,真正做到了“有所必为,不惮府怨”,“令行禁止,决不姑息”,因而满清官场上一度滋生蔓延的歪风邪气,被雍正的“霹雳手段”给震慑住了。

  在清查亏空时,雍正清楚地看到了自清初就实行的火耗存在严重弊端。所谓火耗,又叫耗羡,是清廷地方官员在国家正税之外擅自加征的附加税,名义上是为了弥补征税过程中的亏损以及费用,实际上是清朝地方相沿成习的“潜规则”,变成了不法官员搜刮民脂民膏的一种“合法”借口。雍正经过仔细考察,强烈的感受到由于朝廷实行低俸禄制度,各级官员工资收入微薄,有一种强大的驱使力逼迫着他们去滥征火耗银,乃至苛索聚敛 、敲骨吸髓、贪赃枉法 、行贿受贿、侵渔商民,无所不用其极。

  《清史稿》记载,雍正认为“革火耗而火耗愈盛,禁私派而私派愈增......地方些许火耗,其势不能不取。上司下属,收授馈赠,其势实难禁绝”。为此,在严惩官员贪黩的同时,他采纳了大臣的建议禔耗羡,设养廉,先疏导,再惩治。既然一下子将耗羡就革除掉不现实,则不如暂提耗羡,作为“一时权宜之计”,以期最终一举革除掉(各省火耗自渐轻以至于尽革)。

  雍正元年,山西巡抚诺敏请求将该省各州县所征耗羡银全部上缴布政司,除一部分用作填补财政亏空漏洞外,另一部分发给官员作养廉银。雍正立即批准,并大张旗鼓地在全国推广山西提解耗羡银的办法。火耗提解的目的主要是遏制各级官吏乱征附加税,降低耗羡率,减轻商民负担。雍正虽用循序渐进之法,但对于耗羡率,却只许减少,坚决不许增加。

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  雍正说:“(如果地方官员)于应取之外,稍有加重者,朕必访闻,重治其罪”。

  耗羡归公后,各地的火耗率降低在正税的一至两成之间,比原来的高附加税率有了很明显的降低,扭转了地方官员胡乱征收、胡乱摊派的严重情况。

  耗羡提解归公后,雍正把它的用途作了明确的规定:一是发给官员作养廉银(高薪养廉),二是用来弥补地方财政亏空,三是留在地方作公用。耗羡虽然归公了,但可以从中提取一部分作为地方官员们的办公、生活补助费,使其不再挖空心思多贪多占,以维持官场作风清新、官员“廉洁”自律,所以称为“养廉银”。

  雍正在位13年里,由于雷厉风行的清查亏空和推行火耗归公、实行养廉银制度,官场比之前确实清廉了一些,原先不堪的风气也大有改观。雍正把其前朝历来由地方官私相授受的火耗银提解充公,使从前毫无限制且愈演愈烈的贪赃纳贿行为受到了约束与遏止,这不但是财政制度上的改革,也是对清王朝长期以来官场贪腐、颓废风气的一场大纠偏。

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  史载,雍正帝励精图治“振数百年颓风”铁腕整饬吏治,成效还算显著。据说康熙朝末期时,户部国库里藏银700万两,到雍正13年时增加到5000多万两。雍正从火耗银上下手,不仅革除了积弊,清明了吏治,还促进了经济发展,给乾隆留下了一个很不错的吏治环境与繁盛局面。

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  在清朝乃至中国历代皇帝中,雍正皇帝无疑是反腐力度最大、措施最得力的皇帝之一,同时也是反腐成效最为显著的皇帝。雍正元年(1723年)正月初一,是传统的春节,举国欢庆的日子。而雍正皇帝并没有沉浸在欢度春节的气氛中,而是在这一天一口气连下11道诏书,着手惩治官场腐败。雍正此举,意在向天下昭示自己坚定的反腐决心。

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  此时,雍正继位不过40天,如此心急火燎,猛药整肃官场,当然事出有因。那么,雍正惩治官场腐败的措施有哪些呢?

  一是派钦差大臣查办地方官的贪污案件。这些钦差直接归皇帝领导,由中央的一些官员或直属中央的官员组成,尽是些清正能干的人,与地方没有瓜葛,相当于现在的中央巡视组。同时雍正还抽调一大批候补州县与钦差一起查办贪官污吏。这样既不会与被查的贪污犯有利益上的关系,也不会对地方官进行包庇纵容。

  对查出的贪官就地免职,从巡视组里选派同级官员接任。这样一来,接任的官员就不会为前任官员打圆场,填补亏空,遏制了“前腐后继”的歪风。

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  由此可见,“火耗归公”仅仅只是雍正反腐众多措施的其中之一。当然,“火耗归公”是雍正反腐反贪措施中的一条重要措施,它的实行维护了帝国的统治,减轻了农民的负担。并且与养廉银制度等措施相配合,提高了官员的办事效率,有效的推进了其他改革措施的实行。可以说是历史上为数不多的值得称赞的改革措施之一。

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  事实证明,雍正这一系列政策与措施的出台,沉重地打击了贪官污吏,吏治为之一新,尤其值得称道的是,社会风气得到根本好转,“雍正一朝无官不清”。

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  明朝万历年间张居正推行“一条鞭法”,赋税一律征银上交国库。

  但是,由于当时没有标准化银元,地方官府需将百姓交纳的零碎银两重铸为银锭才能上交,而熔铸过程中,原银两会有些许损耗。

  由此,地方官在百姓缴纳田赋时往往要求加收这部分损失,即所谓“火耗”。

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  通常来说,碎银熔铸的损耗其实并不大,每两至多也不过一至二分,即百分之一至二;粮食在储存运输过程中的损耗及成本或许会大一些,但这些看似合理的要求,最后都无一例外的膨胀十几倍甚至几十倍。

  之后的所谓“耗羡”,都已不是原始字面上的意思而发展成正税之外的附加税,不容小视。而最耐人寻味的是,这些收入并不上交朝廷而归地方官府掌管,朝廷虽明知于此,却从来没有公开承认过。

  康熙年后,征收火耗一如明代,且有不断加重的趋势。到康熙末年,火耗却越征越多,河南、山东等省的火耗率甚至达到正赋的八成左右。

  这些私征、私派、私用的所谓“耗羡”,不但加重了百姓负担,而且被地方官吏们视为约定俗成的“半合法”收入。如此,法外之税,又无监管,官吏们自是上下其手,腐败丛生。

  雍正即位后实行“耗羡归公”改革,其主要包括几点:

  1、耗羡应公开并限定数目,“若不限于一定之数,则小民将无所遵依,而不肖州县反得任意多征”;

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  2、耗羡收取后,与其留于州县,不如提解国库(藩库),由大吏分拨,“通省遇有不得已之公费则可支应而不必分派州县,州县则无由藉端科索里甲,于是私派亦可禁绝”。

  一言而辟之,耗羡归公的本质在于财政公开化、透明化,即将此前征收的耗羡银由“非法”变“合法”,同时由“暗征”变“明征”,并使其数量和用途固定化。

  这样一来,地方官员不得再私自加派,明规则取代了潜规则,此前说不清道不明、半明半暗的财路由此被堵死,原本流失到州县官员手中的非法所得也被收归藩库国库。

  这种做法,不仅完善了之前的财税制度,而且也是一种反腐、防腐的制度创新。

  事实证明,雍正朝实行耗羡归公后,康熙末年以来的滥征加派之风得到明显遏制,而各省火耗率的普遍降低,也在很大程度上减轻了百姓的负担。

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  以河南、山东为例,其火耗率由之前的八成分别降低到13%、18%,其他各省通常在10%-20%左右,四川最高为30%,富庶地区更低,如浙江仅5%。

  此外,实行耗羡归公也在一定程度上弥补了地方亏空并充实了国库,为之后的雍正新政创造更好的环境。

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结语

  此举集中了征税权利,减轻了人民的额外负担,增加了外官薪给,对整顿吏治、减少贪污有积极作用。但州县于额征火耗之外,又暗中加派,未能从根本上改善吏治。
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